ในระดับสากลการใช้ Earmark Tax หรือบางครั้งเรียกว่า Hypothecation ก็คือ การที่กฎหมายกำหนดให้จัดสรรรายได้ จากการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียม ให้ไปใช้เป็นการเฉพาะสำหรับวัตถุประสงค์ หรือโครงการหนึ่งๆ หรือให้มีการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมเป็นการพิเศษ หรือแม้แต่ให้มีค่าลดหย่อนภาษีเป็นพิเศษสำหรับโครงการที่กำหนดนั้นๆ
โดยการจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) คือ การจัดเก็บภาษีเป็นการพิเศษ เพื่อนำไปใช้สำหรับวัตถุประสงค์ใดวัตถุประสงค์หนึ่งเป็นการเฉพาะ ในประเทศไทยมีหน่วยงานที่ได้รับเงินอุดหนุนจากการจัดเก็บ Earmarked Tax ที่โดดเด่นอยู่ 2 องค์กร จนได้รับฉายาว่าเป็นหน่วยงานที่ได้รับรายได้จาก “ภาษีบาป” ได้แก่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และสถานีโทรทัศน์ ThaiPBS
ซึ่งการจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarking) เป็นวิธีการเพื่อสรรหางบประมาณสำหรับโครงการเฉพาะหรือวัตถุประสงค์เฉพาะ (Specific program/purpose) โดยภาษีดังกล่าวสามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ 1) Full Earmark หมายถึง งบประมาณจากภาษีประเภทนี้จะเป็นแหล่งรายได้เดียวของโครงการ และ 2) Partial Earmark หมายถึง งบประมาณจากภาษีประเภทนี้จะเป็นแหล่งรายได้ส่วนหนึ่งเท่านั้น รัฐจำเป็นต้องหารายได้จากส่วนอื่นเข้ามาเพิ่มเพื่อจัดทำโครงการ อย่างไรก็ตาม การใช้งบประมาณส่วนหนึ่งส่วนใดเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะยังถูกมองว่าเป็นรูปแบบหนึ่งของการจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะเช่นกัน เนื่องจากเป็นการใช้งบประมาณบางส่วนสำหรับโครงการที่เฉพาะเจาะจง
ข้อดีของ Earmark
- ความแน่นอนของงบประมาณ
การจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพให้กับงบประมาณสำหรับโครงการ เป็นการปกป้องทรัพยากรไว้เพื่อโครงการหรือการให้บริการบางอย่างโดยเฉพาะ โดยแยกกิจกรรม (Ring-fencing) จากโครงการอื่นที่อาจมีประเด็นเรื่องของการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง รวมถึงการแก้ไข (Bypassing) ปัญหาอุปสรรคด้านงบประมาณ การจัดเก็บภาษีประเภทดังกล่าวสามารถลดการแข่งขันทางด้านงบประมาณจากโครงการอื่นๆ อันเนื่องมาจากมีกฎหมายเรื่องงบประมาณรองรับไว้ กล่าวคือ โครงการนั้นๆ สามารถมั่นใจได้ว่าจะมีงบประมาณมาเพื่อบริหารจัดการแน่นอน ดังนั้น จึงช่วยเพิ่มความเป็นไปได้ที่ผู้ดำเนินโครงการจะได้รับงบประมาณและใช้บริหารจัดการโครงการให้สำเร็จ
- การคาดการณ์และการวางแผน
การจัดเก็บภาษีแบบ Earmark สามารถทำให้ผู้ดำเนินโครงการมั่นใจได้ว่าจะได้รับเงินทุน ซึ่งทำให้สามารถวางแผนในระยะยาวถึงการบริหารจัดการงบประมาณและโครงการอื่นๆ ที่ตามมาได้ เช่น การวางแผนเรื่องบุคลากร การก่อสร้างสำนักงาน รวมถึงการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ต่างๆ ในอนาคต
- ปราศจากความเสี่ยงจากการตัดสินใจเรื่องงบประมาณ
การจัดเก็บภาษีแบบ Earmark อาจไม่ได้รับผลกระทบเมื่อสภาผู้แทนราษฎรหรือคณะกรรมการที่มีอำนาจตัดสินใจในงบประมาณกลางของรัฐบาลปรับลดหรือเพิ่มงบประมาณส่วนกลาง เนื่องจากการจัดเก็บภาษีแบบ Earmark มีอิสระในด้านการจัดเก็บและการบริหารจัดการ แยกส่วนกันกับงบประมาณกลาง
- การสนับสนุนทางการเมืองสำหรับการเพิ่มงบประมาณ
ภาษีแบบ Earmark นั้นสามารถใช้เพื่อสร้างแรงสนับสนุนทางการเมืองสำหรับการเพิ่มภาษีประเภทอื่นได้ เช่น การเพิ่มภาษีบุหรี่และสุรา เป็นต้น นอกจากนั้น ยังมีประเด็นที่ว่าการสนับสนุนการใช้จ่ายของภาครัฐอาจลดลงหากระดับของการใช้จ่ายที่เหมาะสมถูกยืนยันสำหรับโครงการที่ประชาชนเห็นว่าเป็นประโยชน์ ผู้มีสิทธิออกเสียงอาจจะไม่สนับสนุนการเพิ่มขึ้นของงบประมาณโดยรวมหากเขามีความเข้าใจว่าการเพิ่มขึ้นของงบประมาณดังกล่าวจะไม่เป็นประโยชน์ต่อโครงการที่เขาชื่นชอบ ซึ่งมักจะเป็นโครงการที่ได้รับเงินสนับสนุนจากภาษี Earmark
- การเชื่อมโยงระหว่างภาษีและการใช้จ่ายภาครัฐ
ภาษีแบบ Earmark สามารถใช้เป็นตัวเชื่อมโยงระหว่างการจัดเก็บภาษีและการใช้จ่ายได้ โดยเป็นการสร้างความโปร่งใสและความสามารถในการตรวจสอบ (Transparency and Accountability) ของการใช้งบประมาณให้กับประชาชนและผู้มีสิทธิออกเสียง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการใช้จ่ายสำหรับโครงการพิเศษถูกแจ้งให้ชัดเจนถึงที่มาของงบประมาณว่ามาจากภาษีใด ดังนั้น ประชาชนจะเห็นถึงประโยชน์ของการเพิ่มภาษีว่าจะช่วยให้โครงการต่างๆ เกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นรูปธรรม ขณะเดียวกัน การลดภาษีจะหมายความโดยตรงถึงการสูญเสียหรือลดลงของโครงการที่เป็นที่ชื่นชอบ ความโปร่งใสดังกล่าวจะช่วยทำให้การจัดเก็บภาษีมีความน่าเชื่อถือมากขึ้นในสายตาของประชาชนผู้จ่ายภาษี
- ประเด็นอื่นๆ
6.1 ประชาชนมักจะสนับสนุนหรือยินยอมที่จะจ่ายภาษีมากขึ้น เมื่อเขาทราบว่าเงินหรืองบประมาณในส่วนนี้จะถูกใช้ไปเพื่อโครงการใดเป็นพิเศษ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อเป็นโครงการที่เกี่ยวข้องกับการปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยตรง เช่น การศึกษา และการสาธารณะสุข เป็นต้น
6.2 สร้างความรู้ ความเข้าใจให้กับประชาชนถึงงบประมาณที่ต้องใช้ในการบริหารจัดการโครงการหรือบริการสาธารณะ
6.3 การจัดเก็บภาษี Earmark สามารถปกป้องหรือรักษาโครงการที่มีความสำคัญสูงจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ความไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ และคอรัปชั่น
6.4 การจัดเก็บภาษี Earmark จากภาษีบาป (Sin tax) ในสินค้าบางประเภทที่อาจก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพ เช่น บุหรี่ และสุรา เป็นต้น สามารถเป็นแรงจูงใจทางอ้อมให้ประชาชนลดการบริโภคสินค้าดังกล่าวได้ ในกรณีที่มีการประกาศเพิ่มราคาสินค้าดังกล่าวโดยส่วนที่เพิ่มขึ้นมาเป็นส่วนของภาษี
ภาษี Earmark ในไทย
สำหรับประเทศไทย มี 3 หน่วยงานที่ได้รับประโยชน์จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ ได้แก่ 1) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) 2) องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ไทยพีบีเอส) และ 3) กองทุนพัฒนากีฬาแห่งชาติ[1] ซึ่งทั้ง 3 หน่วยงานได้รับเงินจากภาษีที่เก็บจากสุราและยาสูบ ตามกฎหมายว่าด้วยสุราและกฎหมายว่าด้วยยาสูบ (ภาษีสรรพามิตเหล้าและบุหรี่) ซึ่งในปัจจุบัน ได้มีการออกกฎห้ามการออกกฎหมายจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะโดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดให้กฎหมายที่มีอยู่ยกเลิกภายใน 3 ปี
โดยช่วงต้นเดือนสิงหาคม ปี 2560 คณะรัฐมนตรี (ครม.) ไฟเขียวร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ผู้สูงอายุ ฉบับที่…พ.ศ… กำหนดให้กองทุนผู้สูงอายุ มีอำนาจจัดเก็บเงินบำรุงกองทุน จากผู้ที่มีหน้าที่เสียภาษีสรรพสามิต ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาษีบาป (ภาษีสุรา เบียร์ ยาสูบ) ในอัตรา 2% แต่ไม่เกิน 4,000 ล้านบาทต่อปี โดยให้กรมสรรพสามิตและกรมศุลกากรเป็นผู้ดำเนินการเรียกเก็บเงินบำรุง ในการนำส่งเป็นรายได้ของกองทุน
วัตถุประสงค์เพื่อรองรับโครงสร้างประชากรไทยที่เข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว โดยประมาณว่าภายในปี 2568 ผู้สูงอายุเกินกว่า 60 ปี จะเพิ่มเป็น 20% ของประชากร จากปัจจุบันที่มีสัดส่วน 16% หรือ 10.3 ล้านคน และเพื่อหาแหล่งเงินรองรับรายจ่าย จากที่ผ่านมากองทุนชราภาพ ได้รับงบประมาณปีละ 6-7 หมื่นล้านบาท จ่ายเป็นเบี้ยยังชีพให้ผู้สูงอายุ 8 ล้านคน ตามขั้นบันไดรายละ 600-1,000 บาทต่อเดือน จำนวนนี้เป็นสูงอายุที่มีรายได้น้อย (ตํ่ากว่า 3 หมื่นบาทต่อปี ) ถึง 3.5 ล้านคน รวมไปถึงการที่รัฐหวังจะเพิ่มรายจากการที่ผู้สูงอายุที่มีฐานะ 5 ล้านราย ยอมสละสิทธิ์ไม่รับเบี้ยอีกราว 4,000 ล้านบาท ทำให้มีเงินเพิ่ม 8,000 ล้านบาทต่อปี หลังพ.ร.บ.ฉบับนี้บังคับใช้ในต้นปี 2561 รวมแล้วรัฐได้ใช้ภาษีบาปจัดสรรให้กับ 3 หน่วยงาน เป็นสัดส่วน 7.5% หรือประมาณ 1.45 หมื่นล้านบาทต่อปี
ขณะที่ในต่างประเทศนั้นการใช้ Earmark ถือเป็นเรื่องธรรมดาและมีมายาวนาน ตัวอย่างเช่น อินโดนีเซียเก็บภาษีเพิ่มพิเศษจากผู้พักโรงแรมเพื่อเอาไปใช้ในการจัดกีฬาซีเกมส์ อังกฤษ และประเทศยุโรปจำนวนมาก เก็บค่าธรรมเนียมจากการเป็นเจ้าของโทรทัศน์ เพื่อการมีสื่อเสรีปลอดจากการเมืองในระดับท้องถิ่น สหรัฐอเมริกามีการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน เพื่อเอาไปใช้ในการศึกษาเป็น การเฉพาะ ฯลฯ
กลุ่มประเทศ OECD (ประเทศพัฒนาแล้ว 30 ประเทศ) กับ EU มี Earmark Tax ที่จัดสรรรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม ค่าใช้บริการ ที่เกี่ยวพันกับการจัดการสิ่งแวดล้อม (กำจัดอากาศเสีย ของเสีย จัดการเรื่องน้ำ) ถึง 65 ภาษีใน 18 ประเทศ และ 109 ค่าธรรมเนียมและค่าให้บริการใน 23 ประเทศ
ซึ่งออสเตรเลียก็เป็นประเทศที่ใช้ Earmark Tax อย่างกว้างขวางและได้ผล กล่าวคือกฎหมายมีการระบุวัตถุประสงค์พิเศษของการใช้เงินภาษีจากที่เก็บมาได้แก่โครงการ องค์การ ประชาชน ฯลฯ ตัวอย่างเช่นเก็บค่าธรรมเนียมเพื่อเป็นกองทุนซื้อปืนคืนจากประชาชน ค่าธรรมเนียมพิเศษเรื่องสร้างบริการแพทย์ฉุกเฉินสำหรับประชาชน ค่าธรรมเนียมพิเศษสำหรับระบบการรักษาพยาบาล (Medicare) ค่าธรรมเนียมสำหรับสร้างโครงการพื้นฐาน ฯลฯ ทั้งในระดับท้องถิ่น รัฐ และส่วนกลาง
ตราบที่รายได้จาก Earmark Tax ไม่มากเกินไปในงบประมาณ (เช่น ไม่เกินกว่า ร้อยละ 5) แล้ว การกำกับควบคุมก็ไม่เป็นปัญหา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบังคับให้การเก็บ Earmark Tax ต้องออกเป็นกฎหมาย (ไม่ใช่ประกาศกฎกระทรวง) เพื่อให้แนวปฏิบัติการเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะเป็นไปในทางเดียวกันทั้งหมด
.
.
ติดตาม Life Elevated ได้ที่
Website: www.lifeelevated.club/
Facebook: Life Elevated ชีวิตยกระดับ
Twitter: @lifeelevatedCLB
Instagram: @lifeelevatedclub
Line OA: @Lifeelevatedclub
Blockdit: Lifeelevatedclub
Youtube: Life Elevated Club
Pinterest: @Lifeelevatedclub
Blog สสส.: Life Elevated Club
